Oleh: Nasrullah Muhammadong
Di setiap forum resmi, penulis sering mendengar dari narasumber yang membedah soal legal drafting, dengan menyebut begini: “kalau perda ini sudah diubah lebih dari 50%, maka menurut UU P3 harus dicabut”.
Pernyataan itu tidak salah. Tapi, yang sering disebut, hanya faktor yang itu-itu saja, yakni lebih dari 50%. Baik, kita simak bunyi Angka 237 (Lampiran II UU P3), sebagai berikut:
“Jika suatu perubahan Peraturan Perundang-undangan mengakibatkan: (a) sistematika Peraturan Perundang-undangan berubah; (b) materi Peraturan Perundang-undangan berubah lebih dari 50% (lima puluh persen); atau (c) esensinya berubah, Peraturan Perundang-undangan yang diubah tersebut, lebih baik dicabut dan disusun kembali dalam Peraturan Perundang-undangan yang baru mengenai masalah tersebut.
Dari bunyi angka 237 di atas, jelas ada tiga sebab, mengapa sebuah peraturan yang mau diubah, dapat dicabut (dengan ukuran masing-masing). Yaitu, huruf a, ukurannya soal sistematika; huruf b, ukuran kuantitas materi; dan huruf c, ukuran esensi atau substansi.
Yang menarik, dari rincian huruf a, b, dan c tadi, di situ menggunakan kata “atau”, bukan kata “dan”. Artinya, tidak harus semuanya terpenuhi. Salah satu saja terpenuhi, itu sudah cukup untuk dijadikan alasan mencabut peraturan dimaksud, dan disusun kembali dengan format yang baru. Berikut, kita coba bedah satu persatu.
SISTEMATIKA BERUBAH
Sistematika peraturan, apa maksudnya? Sistematika yaitu susunan atau bangunan dari sebuah peraturan. Di dalam peraturan itu, materi muatannya dikelompokkan ke dalam susunan Bab, Bagian, Paragraf, dan Pasal.
Dalam konteks pencabutan, walaupun belum lebih 50% materinya berubah, tetapi arsitektur aturannya telah berubah secara mendasar, maka menurut UU P3, aturan tersebut lebih baik dicabut.
Analogi sederhana terkait sistematika aturan ini, kita dapat membayangkan sebuah rumah. Kamarnya dipindah, dapur diubah, tangga berubah posisi; beberapa ruangan digabungkan menjadi satu, dan seterusnya. Di sini, bentuk luar rumahnya tetap sama, tetapi di dalamnya terjadi perubahan ruang besar-besaran.
MATERI BERUBAH
Materi berubah, maksudnya, isi dari peraturan itu telah mengalami perubahan lebih dari 50%. Ini adalah ukuran kuantitatif. Jika perubahan yang dilakukan itu sudah melebihi separuh materi yang telah ada, maka itu sudah dianggap kuat untuk menyatakan aturan tersebut perlu dicabut, dan diganti dengan yang baru.
Tetapi perlu hati-hati juga. Jangan dimaknai lebih dari 50% itu, semata-mata menghitung jumlah pasalnya saja. Contoh, ada perda memuat 100 pasal. Pasal 1 hanya berisi dua definisi. Tetapi Pasal 50 mengatur seluruh mekanisme pelayanan. Juga Pasal 70 mengatur seluruh pembiayaan. Kalau kita ingin mengubah ketiga pasal tersebut, bobot Pasal 1 (yang cukup sedikit isinya), tentu tidak sama bobotnya dengan Pasal 50 dan Pasal 70 tadi.
Jadi di sini, kita harus melirik materinya juga. Dengan kata lain, pendekatan ukuran kuantitatif tersebut, juga harus melihat aspek substansi materi yang mau diubah (di samping jumlah pasalnya yang mau disentuh).
Untuk memahami soal materi yang berubah ini, kita buat analogi seperti rumah tadi. Rumah itu telah memiliki 100 bagian. Dan lebih dari 50 bagiannya mau direnovasi. Ini, artinya sebagian besar rumah tersebut akan berubah bantuk atau tampilan.
ESENSI BERUBAH
Merujuk KBBI (online), esensi yaitu hakikat; inti; atau hal yang pokok. Jadi, esensi peraturan, dapat dipahami sebagai hakikat, inti, atau karakter dasar dari sebuah peraturan.
Dapat saja sebuah peraturan, di mana pasalnya tidak banyak yang berubah. Sistematikanya juga relatif sama. Tetapi kalau tujuan, karakter, atau substansi pokok peraturan tersebut telah berubah, maka dapat dipastikan, esensi dari peraturan itu telah berubah. Dan peraturan itu sebaiknya dicabut, dan diganti dengan yang baru.
Dapat diberikan contoh, Perda tentang Perlindungan Masyarakat Miskin. Tujuan awalnya, yaitu memberikan perlindungan dan bantuan sosial kepada masyarakat miskin. Lalu, perda tersebut mau diubah ke arah pengaturan tentang pemberdayaan ekonomi masyarakat miskin (melalui bantuan modal usaha dan kewirausahaan).
Perda tadi, memang masih berbicara tentang masyarakat miskin. Tetapi karakter dan esensi pengaturannya telah berubah. Yaitu, yang tadinya mengatur soal perlindungan dan bansos, kini orientasinya menjadi pemberdayaan ekonomi. Kalau sudah begini adanya, berarti hakikat atau esensi dari Perda tersebut, telah berubah.
Soal esensi yang berubah ini, lagi-lagi, analoginya seperti rumah tadi. Awalnya, rumah itu berfungsi sebagai tempat tinggal alias rumah keluarga. Di kemudian hari, rumah tersebut, berubah fungsi menjadi kantor. Artinya, meskipun secara fisik rumah itu tetap sama, tapi hakikat atau esensi dari rumah tersebut telah berubah. Yakni, sekali lagi, dari rumah keluarga, menjadi sebuah kantor.
APAKAH SEKADAR SARAN?
Bunyi Angka 237 (Lampiran II UU P3) tadi, menyebut “lebih baik dicabut”. Ini sebenarnya rumusan yang tidak imperatif atau tegas. Beda dengan frasa: “wajib dicabut” atau “harus dicabut”.
Penulis juga tidak paham, apa maksud dari penyusun UU sehingga menyebut “lebih baik dicabut”. Pertanyaan seperti ini, wajar saja. Jangan sampai ada pembentuk peraturan menafsirkan, bahwa itu sekadar saran atau dapat diabaikan.
Tapi andaikan frasa “wajib dicabut” ikut disandingkan ke dalamnya, menurut penulis, terkait huruf c tadi, (yaitu esensinya berubah), ini sebenarnya masuk kategori “wajib dicabut”. Adapun lainnya (yaitu huruf a dan huruf b), masuk kategori “sebaiknya dicabut”. Mengapa?
Bisa saja perubahan itu telah melebihi 50%, atau sistematikanya telah berubah. Tapi perubahan itu ternyata tidak mengubah karakter atau esensi utama dari peraturan tersebut, maka norma direktif (yang bersifat rekomendatif atau imbauan), berlaku di sana.
Penulis adalah Pengajar Perancangan Peraturan Perundang-Undangan di Fakultas Hukum, UNTAD.
